เมื่อ “ใบอนุญาต” กลายเป็นธุรกิจ เปิดเส้นทาง “คูราเซา” สู่ฮับของอุตสาหกรรมเว็บพนันโลก

ชื่อของประเทศคูราเซา (Curaçao) หรือกือราเซา อาจเป็นชื่อที่ได้รับการพูดถึงบ่อยครั้งในสังคมไทยช่วงนี้ โดยคูราเซาเป็นเกาะขนาดเล็กที่ตั้งอยู่กลางทะเลแคริบเบียน (ห่างจากชายฝั่งเวเนซุเอลาราว 55 กิโลเมตร) และมีพื้นที่ 444 ตารางกิโลเมตร กับประชากรราว 1.5 แสนคน

ปัจจุบันคูราเซามีสถานะเป็นประเทศปกครองตนเอง ภายใต้ราชอาณาจักรเนเธอร์แลนด์ โดยมีเมืองหลวงคือวิลเลมสตัด (Willemstad) เมืองท่าสีสันสดใสที่ได้รับการขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลกจากยูเนสโก และเป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจ การเงิน และการคมนาคมของประเทศทั้งหมด

คูราเซายังมีประวัติศาสตร์ที่เชื่อมโยงกับยุโรป อเมริกาใต้ และแคริบเบียน ทำให้ตัวประเทศมีความหลากหลายทางชาติพันธุ์และภาษาค่อนข้างสูง ประชาชนส่วนใหญ่ใช้ภาษาปาเปียเมนโต (Papiamento) ควบคู่กับภาษาดัตช์และภาษาอังกฤษ ขณะที่โครงสร้างทางเศรษฐกิจพึ่งพาภาคบริการเป็นหลัก เช่น การท่องเที่ยว การเงินระหว่างประเทศ การขนส่งทางทะเล และธุรกิจดิจิทัลต่าง ๆ

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาจากข้อมูลของ World Bank อาจถือได้ว่า คูราเซาเป็นประเทศเล็กพริกขี้หนูในด้านเศรษฐกิจ เนื่องจากคูราเซามีประชากรเพียง 1.5 แสนคน แต่กลับมี GDP ราว 3,560 ล้านเหรียญสหรัฐ คิดเป็น GDP ต่อหัวสูงถึง 22,832 เหรียญสหรัฐ (ตัวเลขปี 2024)

ที่สำคัญ นอกจากภาพของความเป็นเกาะท่องเที่ยวเขตร้อน คูราเซายังเป็นศูนย์กลางธุรกิจออนไลน์ข้ามพรมแดน โดยเฉพาะอุตสาหกรรมการพนันออนไลน์ด้วย

วิลเลมสตัด (Willemstad) เมืองหลวงของคูราเซา

เปิดเส้นทางคูราเซา สู่ฮับ “เว็บพนันออนไลน์”

หากย้อนกลับไปดูเส้นทางการพัฒนาเศรษฐกิจของคูราเซา จะพบว่าการก้าวขึ้นมาเป็นฐานของธุรกิจออนไลน์ไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ เพราะด้วยทำเลที่ตั้งซึ่งอยู่ระหว่างภูมิภาคแคริบเบียน อเมริกาใต้ และยุโรป ประกอบกับความสัมพันธ์อันยาวนานกับเนเธอร์แลนด์ ทำให้คูราเซามีประสบการณ์ในการดูแลธุรกิจระหว่างประเทศในหลายด้านมาแล้วก่อนหน้า ทั้งธุรกิจการเงิน การค้า การขนส่ง และบริการต่าง ๆ

จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นในช่วงทศวรรษ 1990 เมื่อคูราเซาเริ่มเปิดประตูให้กับธุรกิจการพนันออนไลน์ (Online Gambling) ผ่านการออกใบอนุญาตให้ธุรกิจการพนันออนไลน์เป็นประเทศแรก ๆ ของโลก (ในช่วงนั้น อุตสาหกรรมดังกล่าวยังอยู่ในระยะเริ่มต้น และกฎหมายของหลายประเทศยังไม่มีกรอบกำกับดูแลที่ชัดเจน) ซึ่งการที่คูราเซามีกฎหมายรองรับธุรกิจประเภทนี้เร็ว ทำให้ผู้ประกอบการเว็บพนันออนไลน์จากทั่วโลกให้ความสนใจคูราเซาเพิ่มขึ้น และใช้ประเทศดังกล่าวเป็นฐานในการให้บริการลูกค้าทั่วโลกในที่สุด

สิ่งที่ต้องเข้าใจเพิ่มเติมก็คือ คูราเซาไม่ได้เก็บภาษีจากรายได้รวมของการพนัน (GGR) แต่ได้รายได้จากค่าธรรมเนียมคงที่ เช่น ค่าสมัคร ค่าใบอนุญาตรายปี และค่ากำกับดูแล ส่วนเงินเดิมพันและกำไรจำนวนมากอยู่กับผู้ประกอบการและผู้ให้บริการเอกชน

อย่างไรก็ดี ในช่วงที่คูราเซาเริ่มสร้างชื่อในธุรกิจการพนันออนไลน์ รัฐบาลไม่ได้ออกใบอนุญาตให้ผู้ประกอบการออนไลน์ทุกรายโดยตรง แต่ใช้ระบบที่เรียกว่า Master License โดยอนุญาตให้ผู้ถือ Master License สามารถให้สิทธิ์หรือออก Sub-license ต่อแก่ผู้ประกอบการรายอื่นได้อีกทอดหนึ่ง โมเดลนี้ทำให้ผู้ประกอบการสามารถเข้าสู่ตลาดได้รวดเร็วและมีต้นทุนต่ำกว่าการต้องขอใบอนุญาตโดยตรงจากหน่วยงานรัฐ

ผลที่ตามมาคือ คูราเซาสามารถสร้างอุตสาหกรรมการพนันออนไลน์ขนาดใหญ่ได้ โดยไม่จำเป็นต้องมีตลาดนักพนันภายในประเทศขนาดใหญ่เลย เพราะลูกค้าของธุรกิจเหล่านี้อยู่ทั่วโลก ขณะที่คูราเซาทำหน้าที่เป็นฐานทางกฎหมายและธุรกิจให้กับผู้ประกอบการ เมื่อจำนวนเว็บไซต์และบริษัทที่เข้ามาใช้ใบอนุญาตเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ แบรนด์อย่าง “Curaçao” จึงเริ่มกลายเป็นหนึ่งในชื่อที่วงการเว็บพนันคุ้นเคยในที่สุด

แต่ระบบนี้ก็กลายเป็นจุดอ่อนสำคัญของคูราเซาในเวลาต่อมา เพราะการมีผู้ถือ Master License เพียงไม่กี่ราย แต่สามารถออก Sub-license ให้ผู้ประกอบการจำนวนมาก ทำให้เกิดคำถามว่ารัฐสามารถกำกับดูแลผู้ประกอบการปลายทางได้ดีเพียงพอหรือไม่ ทั้งในเรื่องการทำ KYC, การป้องกันการฟอกเงิน (AML) ฯลฯ ซึ่งประเด็นเหล่านี้กลายเป็นแรงกดดันสำคัญที่นำไปสู่การปฏิรูประบบใบอนุญาตของคูราเซาในปี 2024

ยกเครื่องระบบกำกับดูแล จาก GCB สู่ CGA

จากความกังวลที่เกิดขึ้น ทำให้คูราเซาเริ่มทำการปฏิรูประบบกำกับดูแลการพนันออนไลน์อย่างเป็นรูปธรรม โดยในช่วงเดือนพฤศจิกายน 2023 ทางหน่วยงานอย่าง Gaming Control Board (GCB) ได้เริ่มทยอยปรับระบบการออกใบอนุญาต เพื่อเปลี่ยนจากโมเดล Master License/Sub-license ไปสู่การที่หน่วยงานรัฐออกใบอนุญาตให้ผู้ประกอบการโดยตรง ก่อนที่กฎหมายฉบับใหม่ Landsverordening op de Kansspelen (LOK) จะมีผลบังคับใช้อย่างเป็นทางการในวันที่ 24 ธันวาคม 2024 และเปลี่ยน GCB มาเป็น Curaçao Gaming Authority (CGA) ซึ่งมีอำนาจออกใบอนุญาต กำกับดูแล และบังคับใช้กฎหมายกับอุตสาหกรรมการพนันออนไลน์โดยตรง

ภายใต้ระบบใหม่ ผู้ประกอบการไม่สามารถอาศัย Sub-license จากผู้ถือ Master License เพื่อดำเนินธุรกิจเหมือนในอดีต แต่ต้องเข้าสู่ระบบการขอใบอนุญาตจาก CGA โดยตรง โดยผู้ขอใบอนุญาตต้องเป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งตามกฎหมายคูราเซาและมีที่ตั้งตามกฎหมายอยู่ในประเทศ พร้อมผ่านการตรวจสอบผู้ถือผลประโยชน์ที่แท้จริง (UBO) ผู้บริหาร และบุคคลสำคัญ รวมถึงปฏิบัติตามข้อกำหนดด้าน AML/CFT และ Responsible Gambling ด้วย

ส่วนใครที่มองว่า การยกระดับการกำกับดูแลให้เข้มงวดขึ้นของคูราเซาจะทำให้ธุรกิจการพนันหนีหาย แต่ในความเป็นจริงไม่เป็นเช่นนั้น เพราะคูราเซายังมีข้อได้เปรียบทางด้านโครงสร้างพื้นฐาน และระบบนิเวศของธุรกิจที่เกี่ยวข้องอยู่แล้ว ตั้งแต่ผู้ให้บริการเกม เทคโนโลยี ระบบชำระเงิน ไปจนถึงบริษัทที่ให้บริการด้านกฎหมายและ compliance อีกทั้งการมีสถานะเป็นประเทศปกครองตนเองภายใต้ราชอาณาจักรเนเธอร์แลนด์ ซึ่งช่วยให้คูราเซามีความเชื่อมโยงกับมาตรฐานยุโรป และสามารถใช้จุดนี้ดึงดูดผู้ประกอบการได้อยู่นั่นเอง

เงินจากพนันออนไลน์สู่การสร้างเศรษฐกิจคูราเซา?

เมื่อมองในมุมเศรษฐกิจ จะเห็นว่าความสำคัญของอุตสาหกรรม Online Gambling สำหรับคูราเซาไม่ได้อยู่แค่จำนวนเว็บไซต์พนันที่เข้ามาตั้งฐาน แต่ยังรวมถึงรายได้ที่ไหลเข้าสู่ภาครัฐจากระบบใบอนุญาตด้วย โดยรายงานของ IMF (ชื่อรายงาน Kingdom of the Netherlands—Curaçao and Sint Maarten: 2024) ประเมินว่า ภายใต้ระบบใบอนุญาตใหม่ รายได้จากใบอนุญาตการพนันออนไลน์มีโอกาสสร้างรายได้ให้รัฐบาลคูราเซาราว 0.2–0.5% ของ GDP ต่อปี

ที่สำคัญ รัฐบาลคูราเซาไม่ได้มอง Online Gambling เป็นเพียงธุรกิจที่เข้ามาสร้างค่าธรรมเนียมใบอนุญาต แต่กำลังวางให้อุตสาหกรรมนี้เป็นหนึ่งใน เครื่องยนต์การเติบโตทางเศรษฐกิจยุคใหม่ของประเทศ ควบคู่ไปกับการท่องเที่ยวและพลังงานสีเขียว โดย Social Economic Council ของคูราเซาระบุว่า การส่งเสริมภาค Online Gambling มีเป้าหมายทั้งเพื่อดึงดูดการลงทุนใหม่ กระจายโครงสร้างเศรษฐกิจ และสร้างผลกระทบเชิงบวกต่อเศรษฐกิจและสังคมของเกาะ ขณะที่การปฏิรูประบบใบอนุญาตในปี 2024 ก็ถูกมองว่าเป็นเครื่องมือสำคัญในการเพิ่มรายได้ ลดความเสี่ยงด้านชื่อเสียง และทำให้คูราเซาสามารถแข่งขันในตลาดการพนันระดับโลกได้ภายใต้กติกาที่รัดกุมกว่าเดิม

อีกด้านของเงินพนันออนไลน์

แต่ในอีกด้านหนึ่ง การเป็นศูนย์กลางการพนันออนไลน์ก็ทำให้คูราเซาต้องเผชิญกับโจทย์ที่ซับซ้อนกว่าการสร้างรายได้เข้าประเทศ เพราะธุรกิจประเภทนี้เกี่ยวข้องกับเงินจำนวนมหาศาลที่ไหลข้ามพรมแดน และถูกจัดเป็นภาคธุรกิจที่มีความเสี่ยงด้านการฟอกเงินสูง

รัฐบาลคูราเซาเองยอมรับใน National Risk Assessment ว่าภาค Online Gambling เป็นหนึ่งในภาคส่วนที่ต้องจับตา และระบุถึงปัญหาสำคัญว่า ตั้งแต่ปี 2006 สถาบันการเงินในประเทศเริ่มลดหรือหลีกเลี่ยงการให้บริการแก่ธุรกิจการพนันออนไลน์ (de-risking) ส่งผลให้เงินจำนวนมากที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมนี้ไหลผ่านช่องทางที่ภาครัฐมองเห็นได้ไม่เต็มที่ จนกลายเป็นหนึ่งในประเด็นที่รัฐบาลต้องเร่งแก้ไขในแผนยุทธศาสตร์ต่อต้านการฟอกเงินและการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายของประเทศ (อ้างอิงจาก กระทรวงการคลัง ของรัฐบาลคูราเซา)

และทั้งหมดนี้อาจเป็นอีกหนึ่งตัวอย่างของประเทศเล็ก ๆ ที่ชื่อคูราเซากับการสร้างการเติบโตด้านเศรษฐกิจโดยใช้ “ใบอนุญาต” เป็นสินค้า นอกเหนือจากรายได้อื่น ๆ ตามมาตรฐาน ซึ่งโจทย์ต่อไปของคูราเซาอาจเป็นการมองให้เห็นถึงเม็ดเงินที่ไหลอยู่ในอุตสาหกรรมที่ตนเองออกใบอนุญาตได้อย่างแท้จริง รวมถึงการทำให้ CGA กำกับดูแลธุรกิจการพนันได้อย่างโปร่งใสจริง ๆ

หมายเหตุสำหรับประเทศไทย – การที่ผู้ให้บริการพนันออนไลน์ที่อ้างใบอนุญาตจากคูราเซา ไม่มีผลทำให้การเล่นหรือการให้บริการในไทยชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด